一四六、徐树铮西北筹边

民国7年秋天，段祺瑞所领导的督办参战（第一次世界大战）事务处之下，成立了一个西北边防筹备处，由徐树铮任处长，作为把“参战”改为“边防”的一个准备。边防筹备处成立后，刚巧遇上俄国革命，共产党夺取政权，使外蒙古有心脱离俄国控制而倾向中国。

外蒙古的独立，是帝俄策动外蒙的哲布尊丹巴于辛亥年阴历十二月二十八日在库伦登基，号称“大蒙古国”，年号“共戴”。民国成立，一切正在草创，遂予帝俄以可乘之机。民国2年11月22日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权，并允许不派军队进驻外蒙古及安置文武官员，且不办殖民。民国4年6月7日中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。到了民国6年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。8年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来策划组成一个包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国，在日本控制之下。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。松井和布里雅特人的会议及宴会照片后来被中国参谋本部得到。这时，外蒙古的许多王公鉴于独立的失算，又怕日本乘机侵占，所以酝酿重新归属中国。

外蒙的内向，给徐树铮一个发挥野心的好机会。徐树铮是一个极有政治野心的人。北京局势的混乱，使他不能施展抱负，而他一举一动又容易引起政治风波，加上段祺瑞的督办参战处已不见容于国人。刚好他担任西北边防筹备处处长，正遇上外蒙古内向问题，因此他便于8年4月17日提出了“西北筹边办法大纲”，6月10日经国务会议议决照办，6月13日政府特任他为西北筹边使，6月24日又命他兼任西北边防军总司令。

当时总统徐世昌非常赞成派徐树铮筹边，以调虎离山。因为他留在北京搞风搞雨极为不妥，倒不如请他向边疆发展，少一个麻烦。

西北筹边使的官制于7月18日公布，其职权如下：

（一）政府因规划西北边务，并振兴各项地方事业，特设西北筹边使。

（二）西北筹边使由大总统特任，筹划西北各地方交通、垦牧、林矿、硝盐、商业、教育、兵卫事宜，所有派驻该地各军队，统归节制指挥。关于前项事宜，都护使应商承筹边使筹助一切，其他长官佐理员，应并受节制。

（三）西北筹边使办理前条事宜，其有境地毗连，关涉奉天、黑龙江、甘肃、新疆各省，及其在热河、察哈尔、绥远各特别行政区域内者，应与各该省军政最高长官及各都统妥商办理。

（四）西北筹边使施行第二条各项事宜，应与各盟旗盟长扎萨克妥商办理。

（五）西北筹边使设置公署，其地址由西北筹边使选定呈报。

（六）西北筹边使公署之编制，由西北筹边使拟定呈报。

当西北筹边使新命甫下时，北京派驻库伦的都护使陈毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的问题。陈毅字士可，湖北人，是晚清中兴名将陈湜的孙子。张勋复辟时被任为“邮传部侍郎”，复辟失败，逃出北京，在黄村车站被捕，当地驻军剪去他的辫子，叫他具结，永不参加复辟才放他走。民国6年8月他被任命为都护使。

外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨自治后，活佛哲布尊丹巴为政教领袖，于是喇嘛专权，王公受排斥，只因喇嘛有俄人为靠山，可以为所欲为，迨俄国内乱，无力兼顾，王公乃发动撤销自治，其目的不是在归附中央，而是在恢复前清的旧制，借以重掌政权。代表蒙古公王集团来和陈毅接洽的，是外蒙古自治政府中的外务总长车林多尔济。

陈毅和车林从8年1月中旬商谈撤销自治问题，一直没有具体的发展。到了8月4日，库伦大会开会，王公喇嘛之争益烈，王公们为了重掌政权，决心牺牲自治，故授权车林与陈毅具体磋商，双方决定了两项原则：（一）恢复前清旧制，五部直属驻库大员（以代替活佛）。（二）设置地方自治议会，由王公组织之（以排斥喇嘛）。以上的协商和条款，均系秘密进行，俄人及喇嘛毫不知情。

陈毅把交涉情形电告北京政府，国务院于8月21日提出阁议讨论，当时对于条件内容并无任何意见，不过认为在程序上必需由外蒙王公先用全体名义呈请政府恢复原制，然后政府根据外蒙的请求再与磋商条件。国务院根据这个意见训令给陈毅，陈却没有办到，只是继续和王公们磋商条件，同时敷衍政府说外蒙古希望先以非正式商妥协商各项条件，才能安心撤消自治。

陈和车林商妥的条件，于10月1日派秘书黄成垿把条件草案送到北京，这就是外蒙善后条件六十三条，其中重要的事项如下：

一、中央政府无论何时何事，不能更改外蒙原有之分盟分旗制度。各盟旗沙毕，盟长、将军、扎萨克，高卓特巴等原有之管辖治理权，永远照旧。中央政府并不得施行殖民事项，将蒙旗土地改归他人所有。

二、设驻札库伦办事大员一员，乌、科、唐、恰，可设参赞人员，帮办参赞一员。正副人员，必须一蒙一汉，并且轮流更换（如第一任汉正蒙副，则第二任蒙正汉副），而汉员必须以文职为限。即在北京之蒙藏院，其正副总裁之一，亦必须以外蒙王公任之。

三、中央在外蒙驻军，其计划布置及额数，由驻库大员及帮办大员会同商定。遇有紧急事项，增派军队，事定仍须撤回。

四、内地人民建筑房屋，经营商工等业，以及开垦，种菜，伐木，割草，必须先取得该管扎萨克之许可。

五、开发矿产，兴办铁道，电报，邮政，必须由驻库大员及帮办大员会商办理。如必须借用外款，并必须先得外蒙地方议会通过，始得办理。

陈毅和外蒙古王公们的交涉有个最大的阻碍，就是陈毅所选的对象根本没有力量，外蒙古自治政府的一切，完全操纵在喇嘛手中，而外蒙古人民的偶像是哲布尊丹巴活佛，也就是自治政府的领袖，活佛只信赖喇嘛。现在陈毅和王公商量外蒙古撤消自治就是对抗喇嘛，王公们想借北京政府的力量来推翻喇嘛，喇嘛既然有势力，当然不会轻易就范，所以成功的希望不会太大。

陈毅想透过王公去说服喇嘛，又透过喇嘛去说服活佛，可以说只是一厢情愿；而王公们又不断供给陈毅错误情报。8月19日陈毅给北京外交部电报说：“至喇嘛方面，王公既愿，彼必无词。且活佛亦久向中央，殊无可虑。”9月26日陈毅又有电报说：“喇嘛方面，经王公竭力疏通，亦全体通过，册封一事……复经回禀活佛，亦奉允许。”可是这封电报发出后的第五天，10月1日，哲布尊丹巴活佛却写了一封致徐世昌总统的信，叫墨尔根堪布等五个喇嘛于10月9日带到北京，信内略云：“今突由中国驻库办事大员陈毅，提出取消自治……并提出所拟60余条前来……于是本外蒙大众，咸以单独破坏协约……徘徊犹豫，本哲布尊丹巴呼图克图汗，亦多忧虑，实深不安。”这封信很明显地看出活佛是不同意六十三条的。