第七章财政管理（第4/14页）

扣除京师岁出的895000两白银以后，太仓库岁入余额略超过300万两（假定16世纪晚期岁入总额为400万两），这个数额用于北边军镇军饷，对于这个问题将在本章第三节军队开支中加以讨论。

第二节　各省之间和各部之间的管理

省级指导与监督

因为户部主要是维持京城和北边军镇的费用，所以它对其他领域的控制仅仅是表面上的。到了16世纪，僵化的财政管理方法在其他部门也难以为继。很难说清各省的财政运作是否进行了预算。因为有定额税收、解运程序、官俸则例以及许多惯例，所以每个衙门都受到某种半固定性预算的限制。尽管一些省直官员试图继续执行这一方针，但以前的各种做法并不完全符合16世纪的情况，例如，许多地区各项开支实际上早已超出它们的存留收入（第四章第四节），这就是明证。

这一问题部分原因在于朝廷。皇帝有时主观地下达的蠲免税收命令会给地方官员造成很大的困难。1534年，嘉靖皇帝下诏将当年田赋减半。当户部认为这个命令只会造成巨大的财政亏空时，仁慈的皇帝却仅要求户部找出补救办法〔40〕。1582年，万历皇帝将北京的契税减去一半。数年之后，地方官员奏请恢复先前税率，却未获允准〔41〕。还有许多已经明确蠲免的赋税实际上照收不误的事例。在1502年的一份奏疏中，户部自己承认发生过这种事情〔42〕。当1523年南直隶的松江府遭受严重的水灾时，地方官员奏请重灾地区田赋蠲免一半。然而，随后从北京来的命令解释说先前的诏免仅仅应用于地方存留粮，而起运粮仍要全额解运北京。因为松江府的起运粮达到138万石，而存留粮仅有6万石，所以第二道命令事实上就取消了蠲免〔43〕。16世纪晚期，相似的事例经常发生。

正如前面所提及的，从已分配他用的税收中支取出小额资金来应付紧急财政需要对朝廷而言是简便易行的方法。资金挪用经常发生，这不可避免地引起它处短缺。有时，朝廷随意地命令地方官员弥补税收亏空。实际上这就意味着现行预算没有约束力，而那些不急之需的开支要么是削减，要么终止。例如，16世纪30年代的钞关收入已由一系列诏令分作多项用处，包括补贴邻近军卫。1536年从淮安和扬州征收的船料银两接济修缮皇陵之费〔44〕。这不过是挪用资金以应付新的开销。

在督导各省直官员时，户部自然强调起运粮的解运，而绝少注意各地的存留粮。明代后期的人事考核证实了这种倾向。一位及时、全额解运起运粮的官员会得到赞誉，而存留粮的管理则无足轻重。户部尚书梁材（1528—1531年在任）力图改变这种倾向，但是没有成功，仅仅因为这将影响到户部的优先权。大约20年后，户部尚书潘璜（1549—1550年在任）不得不承认他关心的重点仍是起运粮，而在他的奏疏中，只有一次用了不太明确的语气提到过存留粮〔45〕。这种优先意识与收入短缺密切相关，这无疑导致许多长期预算款项空有其名（第四章第四节）。

有明一代从来也没有放松过对财政账目的稽核。因为预算并不统一，所以谨慎管理十分重要。官员们自己征税，又自己支出资金。尽管有具体的困难，稽核也不能因为效用不高而被取消。16世纪中叶，几个位高权重的官员因为滥用资金和盗用公款，一再受到监察官员的弹劾。他们包括前两广总督张经、三省总督胡宗宪和工部尚书兼钦差大臣赵文华〔46〕。巡按御史对财政记录的定期核查有力、细致，以至于引起了西方的观察者们的注意，并在他们的日记作了专门的记录〔47〕。

不过，期望通过这种有力的调查来保持政府工作人员财政廉洁是不现实的。充其量，也就查出一些明显的盗用行为。16世纪一些财政管理方式，比如食盐专卖和宫廷供给，根本无力核查。而且，官方的稽核仅仅是对那些登记在案的项目，而绝大多数的腐败行为都是与私派、对民间税收代理人勒索和各种贿赂有关。监察官员们只揭露出一些当时被认为十分过分的事情，他们决不会试图依据法律条文来判断每一种行为。例如，在16世纪，官员们“礼”尚往来不再被认为是非法。相形之下，很少有人明确因被控贿赂而受到处罚。一般来说，当一位官员被控犯有受贿时，只是因为行贿者或受贿者已经由于更严重的罪行而受到了指控。换言之，指控贿赂主要用于显露政治上的问题，而不是经济问题本身。

显然，16世纪结束之际，官场腐败愈加严重。这不仅仅表现为暴露出来的案件涉及的数额较大，而且表现为案件涉及的范围更广，道德标准更是普遍下降。这些案件中提到的一些数额让人震惊，前文曾提到17世纪早期广东的盐务长官个人收入为30000两（第四章第四节）。同时，京师的仓库收纳人员的职位——名义上不付薪水——变得如此有利可图，以至于每个职位以4000两的价格进行买卖〔48〕。到王朝的晚期，这些职位的出卖已通过契据而正式化了。类似的职位油水稍差，但也可供出卖。据称这种行为广泛存在于各省和各个部门〔49〕。占有这些位置的吏胥们在正式的行政系统内形成了次一级“官僚机构”。他们不可或缺，因为官员们依靠他们得到非法的收入。更为糟糕的是，当时具体行政管理办法与通行的财政规章相互脱离，没有这种非正规职役，政府机构将会瘫痪〔50〕。

大规模水利计划的实施

16世纪，长城的修建是由前线督抚实施完成的，其所用资金与军事费用是合在一起的。长江三角洲的水利工程和浙江沿海的海堤则由地方官员们来主持完成〔51〕。朝廷关注的重点是整治黄河和大运河。通常情况下，这两者合为一项工程。16世纪，工程几乎一直进行，很少中断过五年以上。为此投入大量的资金，已经难以承担，同时，黄河水害不可捉摸。所有这些都明显导致了财政的不稳定。

1528、1565、1578、1587和1595年都进行过大规模的治河〔52〕。在大运河一再为淤泥充塞和被黄河淹没之后，1593年决定在运河中段开挖一条新的河道以避开黄河。由于资金短缺，这项工程停工了好几次。只是到1609年，也即工程开工后十六年，110英里长的水道通航了〔53〕。所有这些建设工程的管理有几个共同的特点。首先是没有编制过详细的预算，虽然事前曾对成本做过一个粗略的估计，但这只含有中央政府提供的基本数额，其他要由地方捐纳来完成。此类工程一般属工部管理，但户部也在资金方面深深地卷入其中。资金的最后分配权掌握在工程指挥者手里。按照原则，指挥者得到一项双重的任命，都御史和专敕大臣。有时他也会加工部尚书、侍郎等衔，但这个头衔仅仅是荣誉性的；它既不损害他作为实地指挥者的自主位置，也不会使他对工部有更大的影响力。